La Auditoría General de la Nación (AGN) emitió un duro dictamen sobre las irregularidades detectadas en programas de viviendas en el último año de gestión de Mauricio Macri y la presidencia de Alberto Fernández. Un aspecto clave a tener en cuenta es que los auditores recibieron apenas la mitad de la documentación completa solicitada a las dos administraciones y encontraron un patrón sistemático de violaciones a las disposiciones vigentes que abarca obras paralizadas, viviendas entregadas sin terminar y fondos transferidos a las provincias sin ningún mecanismo real de fiscalización.

El informe, dirigido al ahora ex secretario de Desarrollo Territorial, Hábitat y Vivienda, Rodrigo Aybar Perlender, del gobierno de Javier Milei, revela falencias que atraviesan dos administraciones y que ninguna de las carteras responsables corrigió.

El documento fue elaborado por la Gerencia de Control de Transferencias de Fondos Nacionales de la AGN en el marco de la Actuación N° 146/21. Aunque el período auditado formalmente abarca del 1 de enero de 2018 al 31 de diciembre de 2019 —cuando el área de vivienda dependía del Ministerio del Interior, Obras Públicas y Vivienda (MIOPyV), a cargo de Rogelio Frigerio, con Iván Kerr como secretario de Vivienda—, pero los trabajos de campo se extendieron hasta el 1 de marzo de 2024, lo que permitió al equipo auditor constatar el estado real de las obras durante los años de gestión kirchnerista. Ese relevamiento abarcó viviendas entregadas entre 2021 y 2023, bajo los tres ministros de Desarrollo Territorial y Hábitat que tuvo Fernández: María Eugenia Bielsa (diciembre de 2019 a noviembre de 2020), Jorge Ferraresi (noviembre de 2020 a noviembre de 2022) y Santiago Maggiotti (noviembre de 2022 a diciembre de 2023). Acuerdos firmados durante el gobierno de Macri continuaron ejecutándose —o permanecieron paralizados— durante toda esa gestión sin que se subsanaran las irregularidades detectadas.

La AGN examinó 28 Acuerdos de Cooperación y Uso (ACU) firmados con las provincias de Buenos Aires, Salta, Chaco y Tucumán, en el marco del Programa 38 “Acciones de Vivienda y Desarrollo Urbano”, Actividad 42 “Acciones para la Construcción de Viviendas Sociales”. El programa tiene como objetivo promover y financiar soluciones habitacionales para hogares de escasos recursos, con especial atención a poblaciones en situación de déficit habitacional, personas con discapacidad, adultos mayores, damnificados por emergencias climáticas y comunidades de pueblos originarios. Los hallazgos se distribuyen en cinco áreas: aspectos presupuestarios, rendiciones de cuentas, control interno, fiscalización de obras y cumplimiento de los objetivos del programa.

El presupuesto se desplomó

La auditoría relevó incumplimientos generalizados en la rendición de los fondos transferidos a las cuatro provincias analizadas. Las irregularidades incluyen atrasos en la presentación de certificados de avance de obra —con demoras de hasta más de 30 meses en el caso de Salta—, rendiciones mensuales presentadas sin las planillas reglamentarias exigidas por la Resolución 58/16, y facturas que no permiten determinar si corresponden a avances físicos o financieros.

Uno de los casos más llamativos involucra al Acuerdo de Cooperación y Uso 436/15 de la provincia de Buenos Aires: en el certificado de medición N° 43, una factura con fecha de emisión del 16 de mayo de 2019 fue declarada como cancelada el 15 de enero de 2019, es decir, casi cuatro meses antes de ser emitida. La AGN señaló que se trata de un hecho recurrente, no de un caso aislado.

Los cronogramas de pago también resultaron sistemáticamente incumplidos, tanto por las provincias —que demoraban las rendiciones— como por la propia Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda, que tardaba en liberar los desembolsos una vez recibidas esas rendiciones. Esa doble demora generó un círculo que retrasó la ejecución de las obras y encareció los costos finales financiados por el Estado nacional.

La AGN también cuestionó el sistema CIVITAS, el software utilizado por la Unidad de Gestión para el seguimiento y gestión de los Acuerdos de Cooperación y Uso. El programa no registra información anterior a 2015, pese a que el 50% de los convenios auditados fueron firmados antes de ese año. Esa limitación dejó sin historial verificable a una parte sustancial de los acuerdos examinados. Además, el sistema arrastra errores de tipeo en certificaciones y rendiciones que se replican mes a mes sin corrección.

La mitad de los expedientes, incompletos

Al solicitar al Ministerio de Desarrollo Territorial y Hábitat (MDTyH) los expedientes de tramitación de los 28 Acuerdos de Cooperación y Uso incluidos en la muestra, la AGN recibió documentación completa de apenas 14 de ellos —el 50%—. De los restantes, 3 llegaron incompletos, 5 solo con copia del acuerdo firmado y alguna solicitud de gastos, y 6 con apenas algunos documentos sueltos.

La ausencia de esos expedientes impidió conocer el estado real de ejecución de los convenios y verificar el cumplimiento de las obligaciones contractuales. La situación fue parcialmente subsanada durante las visitas directas a los organismos provinciales, pero no en todos los casos.

Uno de los hallazgos de mayor gravedad institucional es la ausencia total de mecanismos de supervisión por parte de la Unidad de Gestión. El Reglamento Particular del Plan Nacional de Vivienda, aprobado por la Resolución MIOPyV 122/17, responsabiliza expresamente a esa unidad de “llevar adelante las acciones necesarias de supervisión para el logro de una ejecución adecuada y eficiente de los proyectos”. La AGN no encontró en ninguno de los expedientes analizados evidencia de que se haya realizado alguna auditoría técnica o financiera, ni ningún procedimiento de confrontación y convalidación de los avances físicos y financieros informados por los Entes Ejecutores.

Lo que sí constan en los expedientes son planillas de rendiciones presentadas por los Entes Ejecutores que, en casos esporádicos, incluyen alguna foto general de las obras, sin análisis alguno de la Unidad de Gestión.

Solo en dos de los veinte Acuerdos de Cooperación y Uso analizados —ambos de Tucumán— fueron ejecutados dentro de los plazos originales. Los 18 restantes registraron retrasos que, en algunos casos del Chaco, llegaron a los 120 meses, con obras que seguían en ejecución o paralizadas al momento del cierre del trabajo de campo en febrero de 2024, ya bajo el gobierno de Milei.

Demoras e impacto financiero directo

La AGN analizó comparativamente los costos originales de los contratos con los costos finales según el sistema CIVITAS, y determinó que 16 de los 28 Acuerdos de Cooperación y Uso —el 57,14%— debieron readecuar sus montos adhiriéndose a la Resolución 62 E/16, que estableció un mecanismo de redeterminación de precios para convenios paralizados o con atrasos, y que 17 acuerdos readecuaron además sus montos mediante el sistema de Unidades de Vivienda, un índice de actualización atado a la inflación de la construcción.

Los incrementos registrados son contundentes. El Acuerdo 884/15 de Salta, destinado a la construcción de 24 viviendas en la localidad de Vaqueros, pasó de un monto original de $12.649.218 a un costo final de $40.259.781,80, un aumento del 218,28%. El Acuerdo 1904/14 del Chaco, que contemplaba 62 viviendas con un plazo original de 12 meses y que terminó ejecutándose en 60 meses, trepó de $21.623.056 a $66.022.169,10, un incremento del 205,33%. El Acuerdo 2086 del 1806/14 de Salta registró un aumento del 191,68%, al pasar de $34.350.013,74 a $100.190.680,22. Los incrementos más moderados del grupo analizado no bajaron del 30%.

Las causas de esas demoras fueron múltiples y simultáneas: retrasos en la presentación de rendiciones por parte de los Entes Ejecutores provinciales, demoras de la propia Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda en la liberación de los desembolsos, obras que quedaron paralizadas —algunas vandalizadas— antes de la Resolución 62 E/16 y que aun después de readecuadas volvieron a incumplir los nuevos cronogramas, y procesos licitatorios que en Tucumán demoraron hasta 13 meses desde la recepción del primer desembolso hasta el inicio efectivo de las obras.

Las visitas in situ realizadas por el equipo auditor en Salta revelaron que las terminaciones exteriores de las viviendas construidas en el marco de los Acuerdos 884/15 y 1806/14 no alcanzan los Estándares Mínimos de Calidad para Viviendas de Interés Social establecidos por la Resolución 9-E/17. Los muros exteriores presentan deterioro visible por la elección de un producto de impermeabilización inadecuado, en viviendas entregadas entre 2021 y 2023, durante las gestiones de Ferraresi y Maggiotti al frente del Ministerio de Desarrollo Territorial y Hábitat. La AGN advirtió que, de no corregirse, los daños se agravarán con el tiempo.

El mismo Acuerdo 1806/14 registra otra irregularidad: las etapas 9 y 11 —que contemplaban la construcción de 100 viviendas en el Barrio Huaico de la capital salteña— fueron ejecutadas con una tipología diferente a la aprobada en la Constancia de Factibilidad Técnica, sin que conste intervención de la Unidad de Gestión al respecto.

El relevamiento fotográfico y las inspecciones en la provincia del Chaco documentaron las falencias más graves del informe. Las viviendas del Acuerdo 892/15 —destinadas a familias de escasos recursos de la provincia— fueron entregadas a sus beneficiarios sin cielorraso, sin aislación, con baños y lavaderos sin conectar, sin griferías, sin tanque de agua y, por tanto, sin presión en el servicio.

El análisis de los auditores también revelan que “las instalaciones eléctricas eran improvisadas, con riesgo de electrocución” y que las aberturas —postigones y puertas— fueron calificadas por la auditoría como inadecuadas.

El Acuerdo 634/15, destinado a la construcción de 100 viviendas para comunidades originarias (Criollos y Qom) de zonas rurales del Chaco, terminó con solo 69 unidades construidas: 31 menos que las proyectadas. Los intercambios epistolares obrantes en las actuaciones documentan solicitudes de readecuación del proyecto original, pero sin que la Unidad de Gestión se haya expedido formalmente sobre la reducción. Al cierre del trabajo de campo, el acuerdo figuraba en el sistema CIVITAS como “en análisis”.

Solo una provincia cobró cuotas a los adjudicatarios

La cláusula 19° de todos los Acuerdos de Cooperación y Uso suscriptos en el período auditado establece que los Entes Ejecutores deben implementar un sistema de recupero de las inversiones mediante el cobro de cuotas a los adjudicatarios de las viviendas. La AGN consultó a los Institutos Provinciales de Vivienda de las cuatro jurisdicciones sobre la aplicación de ese mecanismo. Tres provincias —Salta, Tucumán y Buenos Aires— habían instrumentado el sistema formalmente, pero solo Salta efectuó cobros reales de cuotas mensuales durante el período auditado.

Al consultarle al Ministerio de Desarrollo Territorial y Hábitat si existió algún seguimiento y control del recupero de esos fondos a nivel nacional, la respuesta fue categórica: “No se implementó ningún protocolo de recupero”.

La reestructuración de Milei

Al asumir el 10 de diciembre de 2023, Javier Milei disolvió el Ministerio de Desarrollo Territorial y Hábitat mediante el Decreto 8/2023, como parte de la reducción de 19 a 8 carteras ministeriales. El área de vivienda pasó a ser la Secretaría de Desarrollo Territorial, Hábitat y Vivienda, bajo la órbita del Ministerio de Infraestructura, con Héctor Lostri como secretario. Ese ministerio, conducido por Guillermo Ferraro, duró apenas 87 días: fue disuelto el 5 de marzo de 2024 y sus funciones absorbidas por el Ministerio de Economía, a cargo de Luis Caputo. La secretaría de vivienda quedó entonces bajo la órbita de Economía, con una existencia que el propio gobierno describió como marginal. El 11 de febrero de 2025, mediante el Decreto 70/2025, el gobierno de Milei disolvió definitivamente la Secretaría de Desarrollo Territorial, Hábitat y Vivienda, transfiriendo sus funciones remanentes a la Secretaría de Obras Públicas, y dejando en manos de las provincias la responsabilidad de definir sus propias políticas habitacionales.