“Él país no puede esperar. La situación no da para más. Si vamos a esperar el letargo de la política la cosa explota”. Así se despacha un funcionario de relevancia del Gobierno para explicar por qué el presidente Javier Milei decidió accionar con celeridad y rapidez en base a una profunda reforma del Estado y una ambiciosa desregulación de la economía.

En los despachos de los principales funcionarios del Gobierno están convencidos de que se vienen más recursos “de la política” para frenar las reformas. Sin embargo, Milei no está dispuesto a dar marcha atrás ni reversionar el DNU como lo hizo esta semana con distintos aspectos de la Ley Ómnibus.

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Hace unos días, en TN.com.ar describimos cómo el presidente Milei implementa un plan de lo que la ciencia política llama “democracia directa”. Especialmente, detallamos un modus operandi que combina estrategia y espontaneidad pero que prioriza este último elemento como base de sustentación de la idea de implementar cambios drásticos en el sistema político y económico. La genuinidad de Milei, su desparpajo, se han convertido en su arma principal para buscar torcer el rumbo de la historia de un país que no ha sabido (o no ha querido) resolver una crisis macroeconómica estructural con consecuencias de profundo deterioro social.

“La clave está en que la gente le cree y confía en él. Es un presidente que se parece a la gente que gobierna, con lo bueno y lo malo. Pero eso es así. Y la gente lo valora. Por eso es que acepta que cambiar el rumbo de una historia que solo trajo crisis y más crisis requiere de medidas drásticas. Él lo supo explicar en la campaña y ahora lo sabe explicar en la gestión”, amplía la misma fuente citada anteriormente.

Esta manera de actuar, característica de Milei, exitosa en el plano de la campaña electoral, ahora es puesta a prueba en la órbita de la gestión de gobierno. En su afán de establecer un lazo de relación con lo público carente de intermediación, le presidente apuesta a dos herramientas. Por un lado, la “ley ómnibus”. Por el otro, el famoso DNU. Ambas, apuntan a un doble objetivo: reformar y achicar el Estado, y quitarle cepos a la economía.

La ley ómnibus recorre su camino en la Cámara de Diputados. ¿Y el DNU?

Lo primero que hay que decir es que el DNU está vigente (con la excepción de su cuarto capítulo, suspendido momentáneamente por la justicia, a raíz de un recurso de amparo presentado por la CGT). Pero el resto está todo vigente.

“No estamos preocupados por la cautelar que consiguió la CGT. Tarde o temprano la justicia y el sindicalismo deberán comprender que él ´modelo de negocio´ que ofrecen los sindicatos no va más, es perjudicial para la inversión. Con eso no hay laburo. Y sin laburo pierden los sindicatos porque terminan administrando pobreza y pierden poder en manos de los movimientos sociales”, confía otra fuente de presidencia de la nación.

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El gobierno está consiguiendo su objetivo: mientras el ministro del interior Guillermo Francos negocia los cambios en la ley ómnibus, el decreto está OK.

Eso le provoca al gobierno un desafío reputacional de cara a un sistema que le cuestiona no sólo el fondo sino sobre todo la forma.

Veamos. El proceso de institucionalización de los Decretos de Necesidad y Urgencia (DNU) en Argentina encuentra su punto de inflexión en la reforma constitucional de 1994. Antes de esta reforma, la utilización de los decretos de necesidad y urgencia no contaba con un respaldo constitucional explícito, pero eran empleados por distintos gobiernos como un mecanismo para tomar decisiones rápidas en situaciones consideradas críticas. La modificación de la Constitución Nacional incorporó en su artículo 99, inciso 3, la facultad del Presidente de la Nación para emitir estos decretos en casos de necesidad y urgencia, cuando el Congreso Nacional se encuentre en receso y ante circunstancias que no admitan demora.

Esta institucionalización vino acompañada de condiciones y limitaciones específicas. Por ejemplo, tal como reza el artículo 99 de la Constitución, en su inciso 3, los DNU no pueden ser emitidos en temas de índole penal, tributaria, electoral o que afecten el régimen de los partidos políticos. Además, deben ser sometidos a la consideración de una Comisión Bicameral del Congreso,encargada de emitir un dictamen sobre su validez.

Sin embargo, no es la primera vez que el uso de los DNU es motivo de controversias y debates políticos. Su aplicación frecuente por algunos gobiernos ha suscitado cuestionamientos sobre un posible abuso de esta herramienta, poniendo en tela de juicio la separación de poderes y la dinámica democrática. La Corte Suprema de Justicia de la Nación ha jugado un rol crucial en este contexto, estableciendo mediante sus fallos criterios para la validación de los DNU y reafirmando la necesidad de que cumplan rigurosamente con los requisitos constitucionales de necesidad y urgencia.

Desde la Organización Nacional hasta 1989 los DNU fueron herramientas poco utilizadas. Su uso fue esporádico, sin ser parte de las prácticas regulares de gobernanza. Con la asunción de Carlos Menem en 1989 ocurrió un cambio significativ. Menem comenzó a utilizar los decretos como un recurso ordinario en el proceso de toma de decisiones, lo que significó una mayor frecuencia y relevancia de estos decretos en la política argentina.

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Fue así que la reforma Constitucional de 1994 le otorgó jerarquía constitucional a los DNU. Un punto de inflexión en su utilización y control. La Reforma estableció que el Poder Ejecutivo solo puede ejercer facultades legislativas en “circunstancias excepcionales” que hagan imposible seguir los trámites ordinarios para la sanción de las leyes.

Pasaron doce años desde la reforma hasta la sanción de la Ley 26.122, que estableció un marco legal específico para los DNU, incluyendo la creación de una Comisión Bicameral Permanente para su control. Esta ley establece que la bicameral debe expedirse sobre la validez o invalidez de los DNU y elevar el dictamen a las cámaras para su tratamiento. Los requisitos formales y sustanciales de los DNU deben estar alineados con lo establecido constitucionalmente.

Pero tratándose de un modelo republicano con tres poderes, el último filtro lo tiene la justicia. Los fallos judiciales han jugado un papel importante en el control y la interpretación de los DNU. Por ejemplo, la Corte Suprema ha declarado la inconstitucionalidad de algunos DNU basándose en criterios de emergencia, necesidad y legalidad.

¿Qué ha pasado con los DNU en las presidencias democráticas?

• Raúl Alfonsín (1983-1989). Durante su mandato, los DNU no eran una herramienta comúnmente usada, en parte debido a la ausencia de un marco legal específico que los regulará en ese momento. Emitió un total de 6 DNU.
• Carlos Menem (1989-1999): Su gobierno utilizó extensivamente esta herramienta como parte de su estrategia para implementar reformas económicas y políticas rápidas. Este uso intensivo de los DNU fue objeto de críticas y controversias, generando un debate sobre el equilibrio entre la eficiencia gubernamental y la separación de poderes. Emitió un total de 195 DNU.
• Fernando de la Rúa (1999-2001): Su gobierno enfrentó una profunda crisis económica y social, lo que podría haber justificado un uso más intensivo de esta herramienta. Emitió un total de 59 DNU.
• Eduardo Duhalde (2002-2003): Su gobierno recurrió a los DNU para implementar medidas económicas de emergencia, como la pesificación de los depósitos y créditos, una medida clave para afrontar la crisis. Emitió un total de 154 DNU.
• Néstor Kirchner (2003-2007) y Cristina Fernández de Kirchner (2007-2015): Tanto Néstor Kirchner como Cristina Fernández de Kirchner utilizaron los DNU. El uso se centró en políticas específicas y situaciones que, según el gobierno, requerían acción inmediata. Kirchner emitió un total de 236 DNU. Cristina, un total de 78.
• Mauricio Macri (2015-2019): Macri también recurrió a los DNU, especialmente al inicio de su mandato, para implementar cambios en la administración y en la política económica. Su uso de los DNU fue criticado por la oposición, que lo acusó de abusar de esta herramienta para eludir el debate legislativo. Emitió un total de 70 DNU.
• Alberto Fernández (2019-2023): Desde su asunción, Alberto Fernández ha utilizado los DNU principalmente para abordar la crisis sanitaria y económica derivada de la pandemia de COVID-19, justificando su uso en la urgencia y la necesidad de medidas rápidas ante una situación excepcional. Emitió un total de 178 DNU.
• Javier Milei (2023-actualidad): el presidente de la Nación, firmó tres decretos en 10 días de mandato, Dos referidos al funcionamiento del Estado y este último referido a la desregulación de la economía.

¿Qué ocurre en otros lugares del mundo?

Estados Unidos. El equivalente a los DNU son las “Executive Orders” (Órdenes Ejecutivas). Estas son directivas emitidas por el Presidente que tienen fuerza de ley. No necesitan la aprobación del Congreso, pero están limitadas en su alcance y no pueden contradecir las leyes existentes. Su validez puede ser impugnada en los tribunales si se consideran inconstitucionales o si exceden la autoridad presidencial.

Franklin D. Roosevelt, por citar un caso, durante la Gran Depresión, emitió numerosas órdenes ejecutivas para implementar el New Deal, un conjunto de programas y políticas para la recuperación económica.

Francia. El gobierno puede emitir “Ordonnances” durante un periodo limitado y para materias específicas autorizadas por el Parlamento. Estas son decisiones tomadas por el Consejo de Ministros que tienen fuerza de ley y deben ser ratificadas por el Parlamento posteriormente para convertirse en legislación permanente.

Charles de Gaulle, por ejemplo, en 1958, durante la formación de la Quinta República, utilizó “ordonnances” para establecer las bases del nuevo régimen político. Emmanuel Macron, en 2017, utilizó “ordonnances” para reformar el código laboral francés, facilitando las condiciones para contratar y despedir empleados.

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Alemania. El país utiliza “Rechtsverordnung” (Reglamentos), que son decretos emitidos por el Gobierno Federal o los gobiernos de los Länder (estados) en áreas donde tienen competencia legislativa delegada. Estos decretos están sujetos a principios constitucionales y no pueden contravenir las leyes existentes.

Angela Merkel, durante la crisis financiera de 2008-2009, utilizó reglamentos para implementar paquetes de estímulo económico y rescates bancarios.

Reino Unido. Allí se emplean “Statutory Instruments”, que son una forma de legislación secundaria o delegada. Permiten al Gobierno implementar cambios sin necesidad de pasar por el proceso completo de una nueva ley. Estos instrumentos deben basarse en una ley existente que otorga esta capacidad.

El gobierno del Reino Unido ha utilizado instrumentos estatutarios para implementar cambios legislativos necesarios para la salida de la UE, conocida como Brexit.

Brasil. La “Medida Provisória” es un instrumento que permite al Presidente emitir decretos con fuerza de ley en casos de urgencia y relevancia. Estos decretos son temporales y deben ser confirmados por el Congreso para convertirse en ley permanente.

Luiz Inácio Lula da Silva emitió medidas provisionales para implementar programas sociales, como el “Bolsa Familia”, un programa de transferencia de ingresos a familias de bajos recursos.

España: Allí el Gobierno puede emitir “Reales Decretos-leyes” en casos de urgencia extraordinaria. Estos decretos tienen fuerza de ley inmediata, pero deben ser presentados ante el Congreso para su convalidación o derogación en un plazo de 30 días.

Mariano Rajoy, en 2012, el gobierno de Rajoy utilizó un real decreto-ley para implementar una severa austeridad y reformas laborales en respuesta a la crisis económica europea.

Vemos que los DNU no son un distintivo de la política Argentina. Tampoco son patrimonio de una corriente ideológica. Todo él arco político a lo largo y a lo ancho del mundo los utiliza.

Los niveles de cuestionamiento de la herramienta crecen cuanto más opositor se es. Lo curioso es que los mismos que lo cuestionan son aquellos que luego -llegados al poder- lo utilizan.

Todo remite, al final de cuentas, a la vara con la que se mide y se define aquello que llamamos “necesidad” y aquello que consideramos “urgente”. La variable valorativa es la que define la cuestión.

Como sea, la Ley es la base sobre la cual se apoya la decisión de tal o cual presidente.

“A llorar a la Iglesia”, es la frase que repiten aquellos que hoy están en posición de gobierno.

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