“El paquete de incentivos especiales para la cadena de islas en el extremo sur de Argentina, el régimen de Tierra del Fuego, es ampliamente considerado como un caso de política industrial fallida, empañada por interferencias políticas y fallas fundamentales de diseño que han persistido durante décadas”.
Tal el lapidario pasaje del “Panorama económico de América Latina y el Caribe Revisitando la política industrial: opciones estratégicas para la actualidad” presentado por el Banco Mundial sobre el régimen de promoción industrial iniciado en 1972 a través de la ley 19.640.
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El documento fue presentado en el marco de la Reunión de Primavera (boreal) que el Banco hará junto al Fondo Monetario Internacional y al que asistirá el ministro de Economía, Luis Caputo, uno de cuyos objetivos es asegurar la aprobación de la última revisión del Fondo al acuerdo y el correspondiente desembolso de USD 1.000 millones.
El diagnóstico del Banco Mundial sobre el fracaso del régimen fueguino cita el cálculo más reciente del altísimo “costo fiscal” de los beneficios concedidos a las empresas industriales radicadas en Río Grande, el núcleo fabril de la isla: USD 1.070 millones anuales, cifra que calculó, con datos hasta 2023, una investigación de Fundar, un centro de estudios de la Argentina.
De hecho, en mayo del año pasado, cuando el gobierno de Javier Milei, a instancias del ministro de Desregulación y Transformación del Estado, Federico Sturzenegger, eliminó los aranceles a la importación de celulares, asestó un duro golpe al régimen fueguino, al que desde su creación se fueron agregando nuevas capas normativas, incluida la extensión, en 2021, durante el gobierno de Alberto Fernández y Cristina Kirchner, de su vigencia hasta 2038, cuando cumplirá 66 años. Edad por cierto avanzada para un régimen políticamente fundado en la necesidad de poblar la isla, por cuestiones geoestratégicas como su proximidad a Malvinas, la Antártida y el sur de Chile y, económicamente, en el argumento de la necesidad de defender “industrias nacientes” y potencialmente dinámicas.
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Objetivo cumplido y objetivo elusivo
El primer objetivo, de tipo político, se cumplió: la población fueguina se multiplicó por 14 (esto es, aumentó un 1.300%) en 50 años: pasó de 13.500 en 1970 a 190.000 habitantes en 2022, precisa el estudio de Fundar.
El económico fue elusivo y su costo fiscal se fue de las manos. Sucede, explica el documento del Banco Mundial, que las políticas industriales “a menudo requieren un compromiso gubernamental de largo plazo, tanto por el tiempo que necesitan los trabajadores, gerentes, empresas e industrias para acumular capacidades como porque los resultados de estas políticas son inherentemente inciertos”.
La población fueguina pasó de 13.500 habitantes en 1970 a 190.000 en 2022. En la imagen, vista área de Ushuaia, la capital de Tierra del Fuego
El problema, subraya, es que “el apoyo ilimitado sin un procedimiento ni un cronograma para reducir la asistencia (cláusulas de caducidad) puede proporcionar incentivos perversos, socavando el objetivo inicial”. Y en cuanto al potencial de los sectores beneficiados, básicamente la llamada “electrónica fueguina”, pese al alto costo para el fisco en “gasto tributario” (los USD 1.070 millones de recaudación resignada) y para los consumidores que durante décadas pagaron precios más caros, explica el Banco Mundial, “no se han logrado mejoras tecnológicas o de productividad significativas. Aunque el desmantelamiento o la reestructuración del régimen ha sido un tema central de debate público, no ha habido propuestas concretas para hacerlo. En cambio, los beneficios se han extendido repetidamente, más recientemente en 2021, lo que ha prolongado el régimen hasta 2038 sin establecer condiciones claras para el desempeño de los participantes ni un plan de transición”.
La investigación de Fundar citada por el Banco Mundial se refiere al régimen fueguino como “un testimonio de aquello que la política de desarrollo productivo no debería ser en el siglo XXI: al no alentar los esfuerzos de agregación de valor o las exportaciones, ni establecer un claro camino y horizonte de salida, drena recursos necesarios y esfuerzos de gestión que permitirían avanzar en una agenda de desarrollo centrada en actividades dinámicas y sustentables”. En particular, precisa, los USD 1.070 millones de costo fiscal anual del sub-régimen industrial equivalen al 0,22% del PIB), más del doble del presupuesto del Conicet en el momento en que se realizó el estudio y un 87% del gasto público anual en Ciencia y Tecnología. “Esto constituye una renuncia fiscal significativa en un país que debe armonizar la atención de necesidades a lo largo y a lo ancho de su territorio”. Además, concluyen los autores, el régimen “no ha logrado generar la autonomía económica que Tierra del Fuego merece, para abrir un horizonte en el que las y los fueguinos dejen de depender de los vaivenes de los gobiernos nacionales”.
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Línea de acondicionadores de aire, en una planta en Río Grande, la segunda mayor localidad fueguina
(Matías Arbotto)
Hace once meses, cuando el gobierno quitó los aranceles a la importación de celulares, sí mantuvo sí el diferencial de impuestos internos de los productos fabricados en la isla versus los que ingresan del exterior. Mientras que los tributos bajarán de 19% a 9,5% a los celulares, televisores y aires acondicionados importados, a esos mismos productos elaborados en Tierra del Fuego se los bajó del 9,5% a cero.
Una medida fiable de la eficacia o fracaso de un régimen de apoyo a ciertos sectores, dice el documento del Banco Mundial, es observar “observar que la calidad de los productos es un componente de la productividad”, algo que a su vez relaciona con “mejoras en la calidad de la canasta de exportaciones de un país, medida por el crecimiento del valor unitario”.
Como ejemplo de “calidad” y “valor agregado”, el Banco Mundial recurre a un saber productivo milenario, la producción de vino. Así lo dice: “la bibliografía sobre la calidad muestra que para una desagregación muy fina dentro de los productos existen enormes variaciones en la calidad medida por los valores unitarios de exportación. La prima que Don Melchor puede cobrar a USD 150 la botella (o Chateau Lafite Rothchild a USD 3.500) relativo a las alternativas de USD 10 la botella, es el resultado de la experimentación y la transferencia de tecnología. Esta mayor calidad conduce a un mayor valor agregado y un precio más alto y, por lo tanto, es clave para el crecimiento”.
En comparación, pese a su extenso recorrido histórico y su altísimo costo para el fisco y el bolsillo de los consumidores argentinos, no ha habido atisbos de mayor calidad o aporte exportador del régimen fueguino.
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Conviene separar lo permanente de lo transitorio. Si las reformas son sostenibles no tiene lógica contener la apreciación derivada de la estabilización, la desregulación y la baja del riesgo país. Sí la tiene mantener el equilibrio fiscal, migrar hacia una regla de superávit estructural como en Chile —que ajuste la meta por el ciclo y por el precio de largo plazo de los commodities de exportación— y crear un fondo soberano cuando la deuda pública sea menor y los picos de repago se hayan suavizado.
Hay que distinguir el shock de oferta —posiblemente permanente— de la revolución productiva en Vaca Muerta y las provincias cordilleranas, del shock de demanda —posiblemente transitorio— originado en los conflictos globales. Conviene limitar la apreciación de este segundo canal ahorrando fiscalmente la bonanza de precios, acumulando reservas y eliminando las restricciones cambiarias y comerciales remanentes.
Conviene promover proveedores competitivos e inversiones que capturen las nuevas ventajas comparativas, facilitando la movilidad hacia la nueva geografía productiva —Neuquén, Río Negro y las provincias mineras de Cuyo y el Noroeste— desde el conurbano y los cordones fabriles del centro, donde se pierde el empleo manufacturero; más allá de que la baja del costo de la energía, junto con la infraestructura de transporte, pueden volver competitivas áreas más extendidas del territorio.
Dado el peso creciente de los no transables en el empleo, conviene mejorar su productividad: en el turismo, con estrategias regionales, licitación de infraestructura y formación de operadores; y en la construcción, con más concesiones privadas de obra pública y, a medida que se consolide la desinflación, crédito hipotecario que el FGS y el FAL podrían impulsar mediante securitización. o cobertura. de… los descalces de plazos entre los activos y pasivos de los bancos.
Con el tiempo, los encadenamientos productivos de los sectores dinámicos pueden reabsorber parcialmente ese empleo generando alto valor agregado
